Решение № 2305 от 18.02.2014 г. на ВАС / Осмо отделение относно отмяна на Наредба № 3/2012 г. на Министъра на правосъдието за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица

РЕШЕНИЕ

№ 2305
София, 18.02.2014

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Осмо отделение, в съдебно заседание на пети февруари две хиляди и четиринадесета година в състав:

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на Сдружение с нестопанска цел "СЕФИТА", Сдружение "Евроцентър за повишаване квалификацията на експерти и оценители", Любомир Петров Герджиков, Емилия Антова Петрова, Веселина Георгиева Попова, Стефан Николов Кънчев, Таси Ценов Беляшки, Стоян Делчев Гешев, Спас Георгиев Милчев, Меглена Петрова Желенска, Николай Стоянов Желенски, Ангел Харизанов Ковачев, Николина Илиева Ножарова, Петра Володиева Иванова и Красимир Енчев Хаджиминчев против Наредба № 3/30.11.2012 г. за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица, издадена от министъра на правосъдието, обн., ДВ, бр. 98 от 11.12.2012 г. (Наредбата).
Оспорващите твърдят незаконосъобразност на цялата Наредба, за липса на компетентност и фактически грешки в отделни нейни части, непълнота на текстове и противоречие с европейски правни норми и добри практики. Искат да бъде отменена изцяло оспорената Наредба, като евентуално се поддържа искане да бъдат отменени конкретни разпоредби, а именно на: чл. 4, 5, 6, 7, 27 и цялата глава пета, чл. 14, ал.1, 17, 19, ал.1 и 2, 23, 25, 21, 27, 28, 29, 31, 33, ал.2, 34 и 35 от Наредбата. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и исканията са изложени в жалбата и писмени бележки. Претендират разноски.
Ответникът министърът на правосъдието взема становище за неоснователност на жалбата и моли да бъде отхвърлена. Обосновава законосъобразност на Наредбата по подробни съображения в писмено становище от 21.02.2013 г.
Представителят на Върховната административна прокуратура взема становище за допустимост и основателност на жалбата поради допуснати процедурни нарушения и липса на обосновка на определените възнаграждения.
Върховният административен съд, осмо отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното:

По отношение приложимия закон:
Дял втори „Производство пред административни органи” на АПК е приложим по отношение производството по издаване на Наредба № 3/30.11.2012 г. за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица, издадена от министъра на правосъдието, обн., ДВ, бр. 98 от 11.12.2012 г. (Наредбата).
За настоящото съдебно производство е приложима процедурата по дял трети "Производства пред съд" на Административнопроцесуалния кодекс, глава десета, раздел III "Оспорване на подзаконови нормативни актове" на АПК.
Съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, като моментът на издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически състав, в който освен всички действия по неговото приемане се включва и обнародването му в ДВ и влизането му в сила. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България (Конституцията) всички нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила.
На основание чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове следва да се извърши по реда на АПК преценка за съответствието на оспорения нормативен акт с Конституцията и с другите нормативни актове от по-висока степен (закони), включително и Договора за функциониране на Европейския съюз (ЕС) и актовете, приети от институциите на ЕС, ако е налице регламентация на същите отношения, които са предмет на оспорения акт.

По отношение допустимостта на жалбата:
Жалбата е процесуално допустима като подадена срещу нормативен административен акт без ограничение във времето и при наличието на пряк и непосредствен личен интерес.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Наредбата е издадена от министъра на правосъдието като орган на изпълнителната власт и съдържа административноправни норми, които се отнасят за определен, но неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, което я дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал.1 от АПК. Оспорването е направено срещу Наредбата, като са обосновани противоречия с нормативни актове от по-висока степен на Наредбата и е подадено от физически лица, които са представили писмени доказателства, че са от кръга на лицата, чиято дейност се регламентира с оспорения акт. Разпоредбите на Наредбата пораждат пряко права и задължения за всички вещи лица, но рефлектират и върху правната сфера на всички потенциални участници в съдебни производства. Съгласно Тълкувателно решение № 2/12.02.2010 г. на Върховния административен съд по т.д. № 4/2009 г. юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Оспорващите сдружения с нестопанска цел притежават обща процесуална дееспособност, за което следва да имат и правна възможност да реализират признатите им права в защита на общите интереси на своите членове и по съдебен ред чрез подаване на жалби срещу актове, които засягат общи права и интереси на своите членове. В тази правна възможност за реализиране на обща позиция на засегнатите лица се изразява и правният интерес от обжалване на административни нормативни актове по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК. От приетите по делото съдебни решения и удостоверения за съдебна регистрация на Сдружение с нестопанска цел "СЕФИТА" и Сдружение "Евроцентър за повишаване квалификацията на експерти и оценители" следва да се приеме, че и жалбоподателите юридически лица имат правен интерес от оспорването.
По изложените съображения настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира жалбата, подадена от всички оспорващи физически и юридически лица, за процесуално допустима.

По отношение основателността на жалбата:
Според чл. 168, ал. 1 от АПК, съдържащ се в общите разпореди на дял „Трети” от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.
Съгласно чл. 403 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) министърът на правосъдието, съгласувано с Висшия съдебен съвет, издава наредба за: 1. реда и сроковете за предложения за включване и промени на списъците на специалистите, утвърдени за вещи лица; 2. условията, на които трябва да отговарят специалистите, утвърдени за вещи лица; 3. условията и реда за определяне възнагражденията на вещите лица.
Наредбата съдържа норми, които регламентира вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица, поради което следва да се приеме, че не излиза извън кръга на регулацията по чл. 403 от ЗСВ.
Тази делегация е съобразена с разпоредбата на чл. 115 от Конституцията на Република България, поради което делегираното правомощие на министъра на правосъдието не противоречи на Конституцията на Република България.
Следователно министърът на правосъдието е издал обжалвания подзаконов нормативен акт въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност, поради което е действителен нормативен акт.
Оспореният пред настоящия съдебен състав административен нормативен акт не регулира първично обществените отношения, свързани с вещите лица, поради което и съдът намира, че липсва противоречие с чл. 398, ал. 1 от ЗСВ, чл. 401 от ЗСВ или регулиране на отношения без законова делегация, както се твърди в раздел ІІ от жалбата.
Въпрос на нормотворческа практика и преценка от страна на издателя на акта е степента на конкретизация и детайлизиране при регулиране на отношенията, за които му е предоставено правомощие да урежда чрез издаване на общи правила за поведение. В този смисъл неоснователни са оплакванията в жалбата, че министърът на правосъдието няма правомощие за издаване на Наредбата.
От събраните по делото писмени доказателства, представляващи преписката по издаване на оспорената Наредба, се установява, че проект на Наредбата е публикуван на интернет страницата на Министерството на правосъдието на 22.11.2012 г. (л. 62 от делото). Видно от номера и датата на Наредбата тя е подписана от нейния издател- министъра на правосъдието на 30.11.2012 г. и заведена с номер 3 от тази дата. На същата дата 30.11.2012 г. според писмо № 11-04-72/12 от 30.11.2012 г., изготвено на 26.11.2012 г., съгласувано на 27.11.2012г. и 28.11.2012 г. (л. 149 от делото) Наредбата е изпратена за обнародване в "Държавен вестник". Обнародването е в ДВ, бр. 98/11.12.2012 г.
Чл. 77 от АПК дефинира общо изискването за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, което намира конкретно изражение както в разпоредбата на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), така и в чл. 2, ал. 7 от Закона за администрацията (ЗА), според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество.
Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая по отношение на приетия проект на Наредбата това законово изискване не е спазено – публикуван е само проектът на Наредбата без мотивите, съответно доклада. На заинтересованите лица не е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, който е изпратен за обнародване в ДВ на седмия ден от публикуването му на интернет страницата на Министерството на правосъдието. Дори в по-ранен момент е изготвено писмото за изпращане на проекта за обнародване в ДВ, което отразява категоричната липса на намерение за съобразяване с евентуално постъпили предложения и становища за проекта.
Срокът, предвиден в чл. 26, ал. 2 от ЗНА, не е формално изискване, а израз на минимална гаранция за спазване на принципите за откритост и съгласуваност. Заинтересованите страни не са могли да представят своите предложения и становища, доколкото не им е предоставен достатъчен срок, а и не са публикувани мотивите на проекта, но още по-малко е имало възможност те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, с което е нарушен редът за издаване на акта по чл. 77 от АПК.
В подкрепа на този извод е и обстоятелството, че зам.-министърът на вътрешните работи е изразил подробно становище с предложения и възражения, които са изпратени с писмо изх.н. 31493/10.12.2012 г. (датата на обнародване на Наредбата в ДВ), получени са в Министерството на правосъдието на 11.12.2012 г., разпределени са на съответния зам.-министър на 18.12.2012 г., той го е разгледал чак на 20.12.2012 г., а отговорът до МВР е изготвен и изпратен на 14.01.2013 г., съответно 15.01.2013 г. (л. 161 – 166 от делото). Очевидно технологичното време за възприемане и разглеждане на постъпили предложения и становища от заинтересовани лица от издателя на нормативния акт (в случая със закъснялото писмо на МВР то е почти един месец) въобще не е съобразено при публикуване на проекта на 22.11.2012 г. и изпращането му за обнародване на 30.11.2012 г.
Следователно не само не е спазен формалният минимален 14-дневен срок, предвиден в чл. 26, ал. 2 от ЗНА, но не са създадени никакви условия за спазване на принципите за съгласуваност и откритост при изработване на проекта за нормативен акт. Не са положени минимални усилия за спазване на изискванията на чл.2, ал. 7 от ЗА дори по отношение на другите държавни органи за координиране на обща държавна политика в регулираната сфера.
В подкрепа на този извод е и дискусията, отразена в Протокол № 44 от заседанието на Висшия съдебен съвет, проведено на 18.10.2012 г., по време на която издателят на Наредбата изразява готовност за създаване на съвместна работна група, която да работи по темата „вещи лица”, включително да се обсъжда „чуждестранен опит” и „с експертиза, и с колеги, които да участват”. Този протокол е публично достъпен за всички заинтересовани лица и неговото съдържание създава впечатление, че предстои анализ и работа по проблема с участието на различни лица, което противоречи с предприетите впоследствие действия: съобразяване в изготвения проект само на една от конкретните забележки на проф. Лазар Груев, но не и принципните му искания за професионално обсъждане на темата. Този подход отразява формалистично възприемане на решението по т. 3.1. от Протокол № 44/18.10.2012 г. на ВСС за даване на положително становище по проекта на Наредбата, без да се отчита т.3.2. от същото решение, съдържащо искане за продължително и принципно дискутиране на материята, обект на регулация с Наредбата.
Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден и в нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, според който мотивите, съответно докладът към проект за нормативен акт съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
Видно от приложените по делото доклади № 11-04-72/01.11.2012 г. (л. 107) и № 11-04-72/22.11.2012 г. (л.136), той не съдържа задължителните реквизити на цитираната норма. В докладите липсват мотиви по принцип относно необходимостта от издаване на Наредбата, а само конкретни редакции на отделни текстове по повод становището на ВСС и проф. Лазар Груев. Липсва анализ на причините за приемане на този нормативен акт, обосновка на неговото съдържание и как ще се отрази върху обществото и заинтересованите лица неговото прилагане. В този смисъл не са отразени очакваните резултати от прилагането, включително финансовите. Не е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Според чл. 28, ал. 3 от ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентният орган. В случая, независимо че докладът не отговаря на законовите изисквания, проектът за нормативен акт е приет от министъра на правосъдието. Посоченото нарушение е самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорената наредба.
Липсата на доказателства за спазване на тези императивни правни норми е основание да бъде направен извод, че административният нормативен акт противоречи на нормативни актове от по-висока степен по смисъла на чл. 15, ал. 2 от ЗНА и подлежи на отмяна на основание чл. 193, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 146, т. 4 от АПК.
Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила също са съществени и представляват основание за отмяна на нормативния административен акт по смисъла на чл. 193, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 146, т. 3 от АПК.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че цялата обжалвана Наредба следва да бъде отменена, поради което не са налице предпоставките за разглеждане на евентуалните искания за отмяна на отделни нейни разпоредби, за които са събирани и други доказателства по делото, но явяващи се неотносими към спора при основателност на главното оспорване.
По водене на делото жалбоподателите са направили общо разноски в размер на 1177 лв. (190 лв. – държавна такса, 20 лв. - такса за ДВ, 300 лв. – депозит за вещо лице и 667 лв. – адвокатско възнаграждение), поради което с оглед изхода на спора и направеното искане им се дължат разноски в този размер, а не както е претендирана сумата 1496 лв., според списъка по чл. 80 от ГПК. По делото няма доказателства, че е заплатено възнаграждение за адвокат в размер на 996 лв., а само в размер на 667 лв. (обратната страна на л. 66).
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, осмо отделение,
 

РЕШИ:

ОТМЕНЯ по жалбата на Сдружение с нестопанска цел "СЕФИТА", Сдружение "Евроцентър за повишаване квалификацията на експерти и оценители", Любомир Петров Герджиков, Емилия Антова Петрова, Веселина Георгиева Попова, Стефан Николов Кънчев, Таси Ценов Беляшки, Стоян Делчев Гешев, Спас Георгиев Милчев, Меглена Петрова Желенска, Николай Стоянов Желенски, Ангел Харизанов Ковачев, Николина Илиева Ножарова, Петра Володиева Иванова и Красимир Енчев Хаджиминчев, съдебен адрес: гр. София, жк”Красно село”, бл. 189, вх. Б, ет. 3, ап. 11, адв. Йорданка Тодорова, изцяло Наредба № 3/30.11.2012 г. за вписването, квалификацията и възнагражденията на вещите лица, издадена от министъра на правосъдието, обн., ДВ, бр. 98 от 11.12.2012 г.
ОСЪЖДА Министерството на правосъдието да заплати общо на Сдружение с нестопанска цел "СЕФИТА", Сдружение "Евроцентър за повишаване квалификацията на експерти и оценители", Любомир Петров Герджиков, Емилия Антова Петрова, Веселина Георгиева Попова, Стефан Николов Кънчев, Таси Ценов Беляшки, Стоян Делчев Гешев, Спас Георгиев Милчев, Меглена Петрова Желенска, Николай Стоянов Желенски, Ангел Харизанов Ковачев, Николина Илиева Ножарова, Петра Володиева Иванова и Красимир Енчев Хаджиминчев, съдебен адрес: гр. София, жк”Красно село”, бл. 189, вх. Б, ет. 3, ап. 11, адв. Йорданка Тодорова, сумата 1177 (хиляда сто седемдесет и седем) лв., разноски по делото за първа инстанция.
РЕШЕНИЕТО може да бъде обжалвано пред петчленен състав на Върховния административен съд с касационна жалба в четиринадесетдневен срок от съобщението до страните, че е обявено.